O Mecanismo de Solução de Controvérsias da OMC e os países da América Latina: quebrando mitos e rompendo barreiras

Neste artigo, o autor sustenta que os países da América Latina têm logrado contornar alguns dos obstáculos à sua participação no mecanismo de solução de controvérsias da OMC. Tais esforços estão relacionados tanto a capacitação como a reformas institucionais e têm sido verificados de forma heterogênea na região. O autor conclui que os países latino-americanos não são simples seguidores das tendências no uso do referido mecanismo.

Uma das principais conquistas da Rodada Uruguai foi garantir que as decisões do Órgão de Solução de Controvérsias (OSC) fossem de cumprimento obrigatório para os países membros da Organização Mundial do Comércio (OMC) e adotadas segundo o princípio do consenso negativo. Na prática, passou-se de um conjunto de decisões arbitrais ad hoc no âmbito do Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio (GATT, sigla em inglês) para um espaço normativo funcional, dotado de práticas e uma jurisprudência coerentes, e que apresenta um volume de decisões sem paralelo no âmbito do direito internacional. O mecanismo de solução de controvérsias (MSC) é especialmente importante para os países em desenvolvimento (PEDs) já que, em um sistema de normas, são os fundamentos jurídicos que determinam o desfecho de uma disputa, e não a vontade dos países com maior poder econômico.

A Tabela 1, baseada nas estatísticas da OMC até setembro de 2011, oferece um panorama da participação dos países da América Latina no MSC, inclusive como terceira Parte em alguma disputa. Conforme revelam os dados, todos os países da região atuaram de alguma manera no MSC. Bolívia, Cuba e Paraguai, porém, participaram apenas como terceira Parte.

É verdade que os números absolutos não dizem muito sobre a participação dos membros, quando considerada a sua parcela relativa no comércio mundial. Espera-se que, quanto maior o intercâmbio com outros países, maior a probabilidade de um membro encontrar obstáculos às exportações que devem ser removidas mediante o uso do OSC. A Tabela 2 calcula o índice de utilização do MSC ponderado sobre a base da participação nas exportações mundiais de bens e serviços. Segundo a fórmula utilizada, o ponto de equilíbrio é 1, de modo que todo resultado superior a 1 indica a sobrerrepresentação do país no MSC dado o seu nivel de comércio. Índices inferiores a 1, por outro lado, correspondem a países que utilizam o órgão menos do que a sua participação nas exportações levaria a pensar.


Os resultados levam a conclusões interessantes. Em primeiro lugar, constata-se que Guatemala e Honduras apresentam uma participação no MSC bastante superior à participação nas exportações totais dos membros da OMC. Entre os países da região, a Venezuela é o único que utiliza o MSC menos do que o seu nível de exportações sugeriria. Outro caso interessante é o México, principal exportador da América Latina, que, embora tenha um total de 21 solicitações de consulta, possui um baixo índice de participação no MSC. A principal conclusão geral é que os países da América Latina, seja como demandantes ou demandados, possuem um nível de participação no MSC superior ao esperado dado o peso relativo da região no comércio mundial. Dessa maneira, é pertinente pensar que os membros da OMC na América Latina foram capazes, em grande medida, de contornar os obstáculos à participação dos PEDs no MSC. Tais desafios são analisados a seguir.

 

Obstáculos à participação dos PEDs no MSC

A seguir, busca-se analisar como os países latino-americanos têm lidado com os obstáculos que restringem a capacidade de os PEDs recorrerem ao MSC. O artigo escrito por Hunter Nottage, intitulado “Developing Countries in the WTO Dispute Settlement System”[1] é particularmente útil para identificar quais são os obstáculos reais ou percebidos. São seis os obstáculos identificados por Nottage, os quais são discutidos a seguir.

i) Falta de expertise ou de capacidade para litigar na OMC

A falta de capacidade para litigar na OMC por parte dos PEDs tem sido aliviada pelo Centro de Assessoria Jurídica em Assuntos da OMC (ACWL, sigla em inglês). O ACWL foi criado em 2001 para dar apoio jurídico aos PEDs em suas atividades na OMC, especialmente na solução de controvérsias. Além de prestar serviços a taxas bastante inferiores àquelas de escritórios privados, o Centro estabelece um limite para os custos de assessoria, definido de acordo com a categoria do membro[2]. Para utilizar tais serviços, os PEDs devem ser membros do ACWL, status adquirido mediante o pagamento de uma contribuição única, calculada segundo a participação do país no comércio internacional.

Atualmente, 14 países latino-americanos são membros do ACWL: Colômbia, Uruguai e Venezuela na categoria B; e Bolívia, Costa Rica, El Salvador, Equador, Guatemala, Honduras, Nicarágua, Panamá, Peru e República Dominicana na categoria C. A América Latina é a região com mais representantes no Centro – o que talvez explique a alta taxa de participação do MSC.

ii) Identificação e comunicação de barreiras comerciais ao governo

O principal problema consiste em informar o governo sobre a medida que constitui um obstáculo comercial, de modo a permitir sua avaliação para determinar se existe ou não violação dos acordos da OMC. Os PDs possuem mecanismos formais para que os exportadores comuniquem as autoridades caso se deparem com uma medida imposta por outro país que restrinja o acesso ao mercado. Os países latino-americanos não apresentam mecanismos semelhantes; a identificação e a comunicação de barreiras comerciais ao governo persistem como problemas reais para a maior parte de países da região.

Contudo, existem mecanismos institucionais informais, como no caso do Brasil, onde se observa a interação da Câmara de Comércio Exterior (CAMEX), o Conselho Consultivo do Setor Privado (CONEX) e a Coordenação-Geral de Contenciosos (CGC) do Ministério das Relações Exteriores (MRE). A experiência do Brasil indica a importância de canais de comunicação entre o setor privado e os governos para potencializar a participação plena no sistema multilateral de comércio – em especial no MSC.

iii) Temor a pressões políticas ou econômicas por parte dos membros questionados

O medo de represálias, ao que parece, foi superado há algum tempo nos países da região. Desde as primeiras tentativas, os países latino-americanos mostraram-se pouco reticentes em desafiar os PDs. Uma vez mais merece menção a atuação do Brasil que, além de utilizar o MSC para a defesa de suas exportações, utiliza o mecanismo com o objetivo de fortalecer suas posições nas negociações.

Exemplo disso é o caso do algodão, em que os subsídios agrícolas dos Estados Unidos foram questionados. Ao iniciar a disputa, o Brasil não buscava apenas defender suas vendas de algodão ou de soja no mercado internacional; seu principal objetivo era questionar os subsídios agrícolas estadunidenses, um ponto central das negociações da Rodada Doha. Em sua tentativa de prevalecer no caso do algodão, o Brasil aumentou de forma significativa o seu peso político na OMC, a ponto de, atualmente, ser um dos principais atores na Organização, ao lado de Estados Unidos, União Europeia (UE), China e Índia.

iv) Duração dos procedimentos

A percepção de que a duração dos procedimentos do MSC constitui um obstáculo depende do ponto de vista adotado: para o demandante, estes são muito longos, ao passo que, para o demandado, são demasiado curtos para a preparação de uma boa defesa. De qualquer maneira, os países da América Latina encontraram soluções criativas para a questão.

A Colômbia, por exemplo, recorreu aos bons ofícios do diretor-geral no caso da banana. Duas foram as razões alegadas: para os colombianos, este procedimento poderia solucionar mais rapidamente um assunto que já vinha sendo discutido há tempos na OMC, além de permitir a obtenção de uma recomendação concreta para a solução do caso. Todo o processo de bons ofícios durou pouco mais de dois anos, ou seja, um período similar ao de um painel (considerada também a apelação). Uma solução negociada para a controvérsia, entretanto, evitou todo o processo de cumprimento das recomendações do OSC, o que a tornou muito mais eficiente.

v) Os compromissos que regulam parte do comércio dos PEDs não são exigíveis na OMC

Parte importante do comércio entre PEDs e PDs é realizada por meio de preferências que não podem ser discutidas no MSC da OMC. Com isso, o uso do mecanismo por parte dos PEDs sofre uma importante limitação. Ademais, boa parte do comércio intrarregional na América Latina e de forma crescente com os Estados Unidos, é feito por meio de acordos regionais que possuem seus próprios mecanismos de solução de controvérsias. O MSC só garante o cumprimento das obrigações adquiridas no marco da OMC, ou seja, contidas nos acordos do sistema multilateral de comércio e nas listas de concessões de bens e serviços de cada membro. Estejam cobertas por derrogações ou pela cláusula de habilitação na OMC, as preferências unilaterais não são compromissos exigíveis no MSC.

Essa situação explicaria a razão de o México possuir uma baixa participação relativa no mecanismo da OMC, tendo em vista que grande parte de suas exportações – cerca de 78% em 2011 – têm os Estados Unidos como destino. Dado que o Acordo de Livre Comércio da América do Norte (NAFTA, sigla em inglês) possui um mecanismo de solução de controvérsias próprio, é possível que a maioria das disputas entre mexicanos e os Estados Unidos não cheguem ao MSC da OMC[3].

vi) Incapacidade de implementar as recomendações do OSC

Um dos obstáculos que tem recebido maior atenção nos círculos acadêmicos e nas discussões na OMC é a suposta incapacidade dos PEDs de garantir o cumprimento das recomendações do OSC, utilizando a retaliação. Vale a pena lembrar, porém, que o histórico de cumprimento das recomendações do OSC é muito bom. Desde o estabelecimento da OMC, houve somente 19 decisões arbitrais – referentes a 9 medidas comerciais distintas – baseadas no artigo 22.6 do Entendimento sobre Solução de Controvérsias (ESC) estabelecendo o nível de suspensão de concessões, ao passo que 17 autorizações do OSC permitiram a adoção de medidas retaliatórias. Os países da região, inclusive o Caribe anglófono, envolveram-se em 6 dos 9 casos – se os contabilizamos por medida violatória – em que a retaliação foi autorizada.

Destes casos, três merecem ser vistos detalhadamente. O primeiro membro latino-americano que solicitou autorização para a aplicação de medidas retaliatórias foi o Equador, em sua disputa com a UE pela banana. Antigua e Barbuda viu-se na mesma situação no caso das apostas pela Internet, contra os Estados Unidos. Finalmente, o Brasil também solicitou a aplicação de medidas retaliatórias no caso do algodão contra os Estados Unidos. Os três casos possuem algo em comum: constituem medidas de alta sensibilidade política, por envolverem interesses de atores influentes nos países envolvidos. Dessa maneira, a falta de cumprimento das recomendações do OSC não decorre tanto do perfil dos participantes da disputa, mas sim de seu resultado. Em todos os exemplos apresentados, a efetividade da retaliação não influiu na decisão do membro derrotado de cumprir ou não com as recomendações.

Em resumo, a impossibilidade de garantir o cumprimento das recomendações da OMC é um impedimento que não tem sido observada na prática, devido ao alto nível de cumprimento até o momento das decisões do MSC. No entanto, as razões teóricas para tais impedimentos são sólidas, e existe uma distância pequena entre a teoria e a prática nesse caso. Por isso, vigilância constante é necessária, a fim de enfraquecer o peso teórico dos argumentos que justificariam tal impossibilidade[4].

Considerações finais

Conforme apontado pela análise estatística, a participação dos países latino-americanos no MSC tem sido não apenas superior àquela apresentada pelos demais PEDs, como também mais significativa que o seu peso relativo no comércio internacional. Os países da região foram capazes de encontrar formas de superar obstáculos e impedimentos que, em geral, prejudicam a participação dos PEDs no MSC. O Brasil, em especial, tem utilizado o mecanismo de modo a fortalecer as suas preferências nas negociações. Tal estratégia tem exigido um esforço importante em matéria de capacitação e reforma institucional. Para maximizar os benefícios da participação no MSC, é necessário desenvolver mecanismos internos que permitam ao setor privado comunicar ao governo as barreiras comerciais encontradas para que seja avaliada a conveniência de uma disputa na OMC.

Ademais, é preciso atentar para os fluxos de exportação em direção aos parceiros comerciais do mundo desenvolvido, especialmente quando há preferências envolvidas. O ideal seria que as tarifas consolidadas segundo o princípio da Nação Mais Favorecida (NMF) se aproximassem cada vez mais das preferências, eliminando-as – o que traria maior previsibilidade ao intercâmbio comercial com os PDs. Por outro lado, tal iniciativa nivelaria a competitividade dos PEDs com países anteriormente excluídos das preferências.

A principal conclusão do presente artigo é que os países latino-americanos não são simples seguidores das tendências no uso do MSC. Pelo contrário, encontram soluções inovadoras e formulam argumentos criativos, respeitando os parâmetros estabelecidos pelas normas da OMC. Com isso, a América Latina utiliza plenamente as ferramentas oferecidas pelo sistema multilateral de comércio para defender seus mercados de exportação, fundamentais para a promoção do crescimento econômico.

Raúl Torres Troconis -Conselheiro na Divisão de Desenvolvimento da Secretaria da OMC. Mestre pela Universidade de Georgetown.

[1] O artigo em questão pode ser acessado na seguinte página: http://www.globaleconomicgovernance.org/wp-content/uploads/nottage-working-paper-final1.pdf.

[2] Na prática, o total cobrado por um serviço se limita a 276.696 francos suíços para membros da categoria A, 207.522 francos suíços para a categoria B e 138.348 para a categoria C.

[3] Ainda assim, 10 das 21 consultas solicitadas pelo México segundo o MSC da OMC foram contra os Estados Unidos.

[4] Hunter Nottage conclui de forma semelhante a sua análise do tema.

Fonte: ICTSD